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項崢:靠土地出讓金償還地方債推高房價

2013-08-02 01:06:33

1979年至今,土地出讓收入一直是我國地方政府主要還債來源。筆者認為,這將導致我國地方政府債務風險與房價高度綁定,增大金融風險。

每經(jīng)編輯|項崢    

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◎項崢(中央財經(jīng)大學經(jīng)濟學博士)

近日,據(jù)審計署發(fā)布公告稱,1979年至今,土地出讓收入一直是我國地方政府主要還債來源。筆者認為,這將導致我國地方政府債務風險與房價高度綁定,增大金融風險。

目前看,其他國家地方政府舉債主要有兩種模式:一是發(fā)行市政債,以美國和印度為代表;二是銀行貸款,以英國和法國為代表。部分國家,如日本、德國,兼有兩種模式舉債??陀^上,地方政府債務無序增長存在較大風險隱患。不管是何種舉債模式,各國政府對地方政府的舉債規(guī)模均會進行限制,以免引發(fā)金融市場風險。美國市政債發(fā)行完全市場化,市場將自發(fā)形成地方政府債務增長的限制機制。日本政府規(guī)定,如果地方政府預算赤字太高、以往發(fā)行債券需要償還比例太高、地方稅收未超過90%比例,以及地方公務員工資比較高的地方等不被允許發(fā)行地方債券。印度在2005年實施財政改革計劃,規(guī)定了邦政府的年度舉債上限,以約束舉債規(guī)模;同時建立邦政府債務預警與糾錯機制,若邦政府超過舉債上限,必須在14天的透支期償還所有債務,否則其債務資金賬戶將被凍結(jié),印度儲備銀行將啟動自動扣款機制。

房產(chǎn)稅是各國地方政府償還債務的重要來源。美國地方政府也在相當程度上存在類似“土地財政”的現(xiàn)象,主要是縣級政府土地收入超過地方本級收入,一般占地方財政收入的70%~80%。英國、加拿大等國家均建立起較為完善的房地產(chǎn)稅收制度,房產(chǎn)稅是地方政府的重要收入來源。

雖然房產(chǎn)稅與土地出讓收入均是地方政府債務償還的主要來源,但兩者對房地產(chǎn)市場的作用機理完全不同,其主要區(qū)別有以下幾個方面:

一是償債便利程度上存在極大差異。通常,房產(chǎn)稅是按年計征,每年規(guī)模大體相等。而土地出讓收入是一次性收入。因此,在地方政府債務償還上,我國地方政府幾乎可以隨時啟動土地出讓計劃,來緩解債務償還問題。而美國等國家地方政府則需要精確測算房產(chǎn)稅的增長態(tài)勢,有計劃地安排債務償還。

二是償債能力上存在差異。依靠房產(chǎn)稅償還地方債,其財務信息較為透明,市場可以準確的評估其償債能力。而我國地方政府擁有豐富的土地資源,隨時可以通過拆遷改變土地屬性,并在一級市場進行出讓,因而償債能力較強,舉債約束較少。

三是房價波動對地方政府償債能力的影響不同。在實施房產(chǎn)稅的國家,雖然房價也會出現(xiàn)波動,但總體波動較小,對地方政府的房產(chǎn)稅收入影響較小。而依靠土地出讓收入,房價將直接決定土地出讓收入。

四是地方政府對二者在房地產(chǎn)市場運行的態(tài)度存在差異。在實施房產(chǎn)稅的國家,房價上漲雖然也能帶來房產(chǎn)稅收入增長,但總體影響較小,因此地方政府主要通過創(chuàng)造良好的商業(yè)環(huán)境,建造完備的基礎(chǔ)設(shè)施,實現(xiàn)其正外部性。而依靠土地出讓收入的地方政府,不管其承認與否,維持一個相對高位的房價,是實現(xiàn)土地出讓收入最大化的必然要求。

今年上半年全國房地產(chǎn)市場普漲格局已經(jīng)形成,6月份70個大中城市新建商品住宅價格僅溫州同比下降。特別是部分城市上半年土地出讓收入超過去年全年,地價上漲推動房價上漲的作用不應該被忽視。而其中一個根本原因在于,我國地方政府債務償還已經(jīng)與土地出讓收入高度綁定,這是一個極其難解的棘手問題。

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